EU ETS: routekaart naar carbon budgets

De recente aanscherping van het Europese handelssysteem voor emissierechten wordt door ingewijden gezien als een grote stap voorwaarts. Een mogelijke reden voor de stijgende CO2-prijs, nu met 11 euro op het hoogste niveau sinds zes jaren. Voor EnergieGids duiken we met specialist Jos Cozijnsen in de ontwikkeling van internationale emissiehandel.

Vorige maand vond de Argus Emission Markets Conference plaats in Amsterdam. Op dit tweejaarlijkse evenement komen naast vertegenwoordigers uit de industrie vooral analisten, brokers en consultants vanuit heel de wereld bij elkaar. July Girling, rapporteur van het Europees parlement voor het EU Emissions Trading System (EU ETS) kwam uitleg geven over de hervormingen waarover november vorig jaar overeenstemming werd bereikt. Het gaat dan vooral om, in jargon, ‘Fase 4’ en de veranderingen die van kracht zijn met ingang van het jaar 2020. Girling, één van de grondleggers van het ETS, kon op applaus rekenen: “Het handelssysteem in Europa is nu compleet, met duidelijkheid voor de toekomst.”

Historie

“Het hele systeem staat er weer netjes bij, na jaren van onzekerheid”, zegt Jos Cozijnsen. Als adviseur emissierechten is hij een van de weinigen die de complexe materie van carbon pricing kan doorgronden. “Dat heeft de Europese Unie toch maar mooi geflikt. Alles staat weer op orde, het overschot aan rechten zal langzaam gaan verdwijnen en er zullen ook geen nieuwe overschotten meer ontstaan. Eigenlijk ziet het er heel goed uit.”

Het emissiehandelssysteem vindt haar oorsprong in het Kyoto 1 protocol (1997), waarin werd afgesproken de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Deze reductie werd verplicht gesteld vanaf 2008. Vooruitlopend daarop werd met de handel in rechten geëxperimenteerd. “De Europese Commissie wilde emissiehandel testen, hoe werkt dat nou, hoe kunnen bedrijven emissies monitoren en administreren. Rechten toedelen aan bedrijven, kopen en verkopen, hoe gaan we dat goed en betrouwbaar doen.” Deze proeffase, vanaf 2005, bleek succesvol. “Wel slim, want het hoefde nog niet voor Kyoto, het ging dus vooral om monitoren.” Hierdoor werd duidelijk hoeveel emissies er waren per sector en kon bedacht worden op welke wijze rechten verdeeld konden worden (alloceren).

“In 2008 begint dat heel ambitieus, met een hoge CO2-prijs en een significante schaarste. De helft van de emissierechten werd toegewezen aan de energiesector, een handvol energiebedrijven, en de rest aan de industrie, meer dan 10.000 bedrijven. Allemaal gratis rechten.” De systematiek van het ETS is het creëren van een plafond voor uitstoot per sector, per bedrijf of per producteenheid. Bedrijven die boven dit plafond komen, moeten daarvoor rechten kopen. Zijn de rechten duur genoeg, dan vormt dat een incentive om de uitstoot van fabricageprocessen te verlagen, bijvoorbeeld door innovatie en energie efficiëntie. “Dat begon mooi met 25,- euro per ton, maar ja, toen kwam de financiële en economische crisis, vlak na de start.”

Het dal van Fase 3

Door de crisis daalde de productie en kelderde de CO2-prijs. “Vanaf dat moment ontstond er een groot overschot dat tot op heden niet is verdwenen.” De prijs daalde in de jaren erna nog verder, tot niveaus rond de 5 euro per ton. Daardoor ontbrak de prijsprikkel voor innovaties met de nodige politiek onrust tot gevolg. Om met vergroening uit de crisis te komen (green growth) was een hogere prijs gewenst. Dat gevoel werd pijnlijk versterkt toen fase 3 aanbrak in 2012 en energiebedrijven geen gratis rechten meer kregen, maar moesten kopen, zij het tegen een zeer lage prijs. “Toen ontstond een governance crisis; het lukte maar niet om het overschot uit de markt te halen, of om minder te gaan veilen. In tijden van crisis is het moeilijk om de handen op elkaar te krijgen. De situatie ontstond dat bedrijven dachten: dat hele systeem verdwijnt misschien wel weer, ik ga geen rechten kopen voor later, ik doe voorlopig helemaal niks.” Met als gevolg dat de prijs nog verder onder druk kwam.

“Die fase 3 is een hele rare periode. Dat we niet in staat waren de handelsmarkt aan te pakken. Maar let op, voor CO2-reductie hoefde dat ook niet. Europa had de reductiedoelen gehaald en zat op koers voor 20% in 2020.” De EU gaat naar verwachting de 23% reductie zelfs halen. “Als je de doelen haalt, hoef je ook geen hoge prijzen te hebben. Het is immers een marktinstrument; emissiehandel gaat voor CO2-doelen en die halen we toch? Wat nodig was, was een technische reparatie. Om te zorgen dat het overschot zou verdwijnen. Maar die discussie werd aangegrepen om meer te doen, doelen verhogen, luchtvaart erbij, daar kom je dan natuurlijk niet uit.” Toch kreeg men tien jaar na de start alsnog de handen op elkaar, voor fase 4.

Review

Door de hervormingen is meer grip ontstaan op het emissiehandelssysteem en daarmee de vooruitzichten voor bedrijven. “Jaarlijks wordt het emissieplafond met 2,2% verlaagd, vanaf 2020. Een groot deel van het overschot is weggehaald, 900 miljoen ton op een totaal van ruim 2 miljard. Het resterende overschot is geparkeerd in de market stability reserve (MSR) en jaarlijks wordt afhankelijk van de economische groei, of krimp, de omvang van de rechten die geveild worden bepaald. Rechten die in het MSR overblijven worden geannuleerd.”

“Maar belangrijker nog wellicht is de ‘review’, een slim bereikt compromis. De review zorgt voor tijdige evaluatie en een blik naar toekomstige doelen, zoals de 40% voor 2030. In de review kan besloten worden de inzet van de stability reserve te wijzigen. De doelstelling is dus dat emissiehandel de doelen haalbaar maakt en betaalbaar.”

Hier ontstaat vaak een misvatting, vindt Cozijnsen. “Als voor jou rechten kopen goedkoper is dan innoveren, dan doe je dat toch lekker? Hoe meer rechten je koopt, des te meer CO2 elders bespaard wordt, en daar ging het toch om?” De luchtvaart is hiervan een goed voorbeeld. “Daar moet nieuwe technologie ontwikkeld worden en dat kost gewoon heel veel tijd. Met emissierechten kopen realiseer je dan reducties in andere sectoren. Dat is toch prima?” De hoeveelheid beschikbare rechten zijn bepalend, niet de prijs: “it’s not the price, it’s the cap.”

Globale emissiehandel

Het gaat Cozijnsen vooral om het goed functioneren en liefst onderling verbinden van internationale systemen voor emissiehandel. “Er zijn verbeteringen mogelijk en die leren we van het buitenland. In Californië is sprake van een bodemprijs én een plafond. Of dat je iets doet met differentiatie, in prijs of in termijn. Wat Engeland doet met een soort cabon tax werkt niet. Dat werkt daar, maar niet bij ons, door het waterbedeffect. Dat moeten we hier ook niet willen. Realiseer je dat als de emissies hier nul zijn, we nog steeds moeten reduceren elders in de wereld. Dat kan alleen door rechten te kopen uit andere delen van de wereld.”

---

EU ETS
Afkorting voor het Eurpean Union Emissions Trading Scheme, het Europese systeem voor de handel in emissierechten.

Allowences, EUA’s
Het recht om 1 ton CO2 of het equivalent daarvan van andere broeikasgassen uit te stoten. De rechten moeten ingeleverd worden en de daadwerkelijke uitstoot van het voorafgaande jaar afdekken. Op overschrijding rusten zware boetes.

Allocation
De toekenning van hoeveelheden van rechten aan sectoren, bedrijven of producten.

Benchmark
Het gemiddelde uitstootniveau van broeikasgassen van de 10% best presterende bedrijven wereldwijd. Deze uitkomst is het plafond van toegestane (gratis) emissie. Daarboven moet men rechten kopen.

Backloading
Het verplaatsen van te veilen rechten naar de toekomst, uitstellen dus. In praktijk leidt backloaden tot ‘offloaden’, het wegnemen van de rechten omdat ze toch niet geveild gaan worden.

Frontloading
Het inkopen van rechten op een toekomstige veiling, dus naar voren halen, het tegenovergestelde van backloading.

MSR
Market Stability Reserve: rechten die uit de markt worden gehaald en worden ‘geparkeerd’ voor toekomstig gebruik voor het dempen of stimuleren van de markt, of om geannuleerd te worden.

Grandfathering
Toegekende (gratis) emissierechten op basis van historische uitstoot van een sector of van een bedrijf.

Carbon leakage
Bij hoge prijzen van emissierechten ontstaat het risico dat bedrijven zich vestigen buiten het gebied van emissiehandelssysteem.

ETS sectoren
Industrie die onder het ETS valt, waaronder de energiebedrijven, energie-intensieve industrie zoals olieraffinage en de productie van staal, aluminium, cement, glas, papier en de chemische industrie en luchtvaart (binnen de EU).

Niet ETS sectoren
Overige sectoren met uitstoot zoals transport, landbouw, gebouwen, afval en een deel van de industrie.

 

 

Over:
Jos Cozijnsen (1960) is strategisch adviseur voor sectoren en bedrijven die onderdeel zijn van emissiehandelssystemen en is jurist. In het verleden was hij lid van de Nederlandse delegatie van meerdere UNFCCC klimaatconferenties, waaronder Kyoto. Jos Cozijnsen geeft cursussen in emissiehandel, is gevestigd in Utrecht en is te volgen op zijn weblog http://www.emissierechten.nl/